Documents d'orientation | DO-5: ANNEXE «A» du document d'orientation 5

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DO-5: ANNEXE ¬ęA¬Ľ de document d'orientation 5 [DO-5]

Responsabilité de l'adjudicateur en chef de promouvoir la cohérence et la qualité des décisions du PEI

Daniel Ish, c.r.
Adjudicateur en chef
Juin 2009

Introduction

Ce document a pour objet d'examiner la responsabilit√© qui incombe √† l'adjudicateur en chef d'√©laborer et de mettre en oeuvre des m√©canismes pour promouvoir la coh√©rence et la qualit√© des d√©cisions rendues par les adjudicateurs dans le cadre du Processus d'√©valuation ind√©pendant (PEI). Ce r√īle est pr√©vu pour l'adjudicateur en chef dans le PEI, tout comme les principes de droit appliqu√©s aux tribunaux administratifs; la Convention a cr√©√© un tel tribunal en pr√©voyant un cadre d'adjudicateurs sous la supervision d'un adjudicateur en chef. Comme les autres tribunaux administratifs, le PEI a √©t√© constitu√© ¬ę pour favoriser l'efficacit√© de l'administration de la justice et [doit] s'occuper (...) d'un grand nombre d'affaires ¬Ľ (Syndicat international des travailleurs du bois d'Am√©rique c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., 1990 Can LII 132 (CSC)).

J'expose d'abord dans leurs grandes lignes le besoin de mécanismes internes, y compris des mécanismes de révision interne, et la pratique qui a évolué au sein du PEI. J'examine également les principes généraux du droit administratif qui s'appliquent aux tribunaux administratifs dans la mise en oeuvre des mécanismes internes et qui permettent aux adjudicateurs en leur qualité individuelle de consulter leurs collèges, des conseillers juridiques et des membres du personnel. Les principes directeurs ont été assez clairement établis par la Cour suprême du Canada, l'arrêt faisant autorité étant celui du Syndicat international des travailleurs du bois d'Amérique c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., en 1990. Il y a eu par la suite d'autres arrêts qui ont élaboré sur ces principes oules ont appliqués dans des situations particulières, mais sans dévier desprincipes fondamentaux.

Mon examen porte aussi sur les dispositions du PEI et je fais référence aux éléments des contrats conclus avec l'adjudicateur en chef et les adjudicateurs en chef adjoints (ACA) qui se rapportent à cette question. Enfin, je présente un exposé de la politique à suivre à l'avenir en ce qui concerne les principes de droit administratif régissant ces questions ainsi que les dispositions du PEI. Le principe le plus fondamental est celui de l'indépendance des adjudicateurs, qui ne doit être compromise par aucun mécanisme mis en place dans le but d'assurer la qualité et la cohérence des décisions.

Les procédures actuelles et le besoin de surveillance

Le Comit√© de surveillance a conclu des contrats avec un adjudicateur en chef et quatre ACA (bient√īt cinq) pour accomplir les t√Ęches et assumer les responsabilit√©s du PEI. Par souci de commodit√©, je d√©signerai ce groupe, collectivement, du nom de Bureau de l'adjudicateur en chef (BAC).

Le BAC est organisé de telle sorte que l'un des ACA collabore étroitement avec l'adjudicateur en chef et est particulièrement chargé de surveiller la continuation et la fin du processus du mode alternatif de règlement des conflits (MARC). Les trois autres ACA sont affectés à des groupes d'adjudicateurs en fonction d'une répartition régionale. Chacun de ces trois ACA a un nombre à peu près égal d'adjudicateurs à superviser.

La supervision des adjudicateurs implique une somme consid√©rable de communication entre les diff√©rents ACA et les adjudicateurs dont ils ont la charge. Sans s'y limiter, cette communication prend la forme d'appels t√©l√©phoniques ou de courriels avant, pendant et apr√®s les audiences. √Čtant donn√© que beaucoup de ces communications sont ¬ę urgentes ¬Ľ, surtout lorsqu'elles ont lieu pendant une audience, on conseille aux adjudicateurs de communiquer d'abord avec l'ACA qui leur est assign√©, mais si cette personne n'est pas disponible, de contacter l'adjudicateur en chef ou un autre ACA. Ce chevauchement ou ce soutien semble bien fonctionner. Les demandes de renseignement des adjudicateurs peuvent aller des questions simples, par exemple au sujet des politiques sur les ajournements, √† des questions plut√īt complexes et pointues qui peuvent √©merger pendant le d√©roulement d'une audience, y compris des conflits d'int√©r√™ts potentiels et des pr√©occupations concernant la s√©curit√© des audiences.

Il n'est pas rare, lorsque les adjudicateurs rédigent leurs décisions, de recevoir des appels téléphoniques ou des courriels à propos de questions d'interprétation du PEI, de décisions de révision passées (appel) ou parfois de droit en général. Même si ces fonctions sont maintenant assumées par les ACA et l'adjudicateur en chef, elles reproduisent largement ce qui se passait dans le MARC, bien qu'elles aient été assumées exclusivement dans ce contexte par l'adjudicateur en chef d'alors, avec l'aide d'un adjudicateur senior (maintenant un ACA) et un membre du personnel de soutien administratif.

Chaque décision soumise par un adjudicateur est lue par un ACA. Normalement, c'est l'ACA chargé de superviser l'adjudicateur qui lit la décision, mais des mesures sont en place pour que les ACA puissent se relayer pendant les périodes d'absence. Ces examens préliminaires révèlent souvent des erreurs qu'on peut répartir grosso modo en trois catégories : erreurs de calcul, erreurs d'interprétation du PEI et maladresses dans la rédaction des décisions (du point de vue de la cohérence). J'en donne brièvement quelques exemples.

Les adjudicateurs ont fait un certain nombre d'erreurs qu'on peut consid√©rer comme des erreurs de calcul ou peut-√™tre m√™me comme une application erron√©e du mod√®le. Il est arriv√© r√©cemment au BAC un groupe de quatre d√©cisions d'adjudicateurs diff√©rents o√Ļ il y avait des erreurs de 40 000 $ √† 80 000 $. Dans deux de ces d√©cisions, l'indemnit√© accord√©e √©tait inf√©rieure de 40 000 $ au minimum qui correspond au nombre de points attribu√©s; dans les deux autres, l'indemnit√© √©tait sup√©rieure de 40 000 $ dans un cas et de 80 000 $ dans l'autre au maximum correspondant au nombre de points attribu√©s. Ces erreurs ayant √©t√© rep√©r√©es par les ACA, les d√©cisions ont √©t√© renvoy√©es aux adjudicateurs qui ont imm√©diatement reconnu le probl√®me et l'ont corrig√©. Si elles n'avaient pas √©t√© r√©vis√©es par un ACA, les d√©cisions auraient √©t√© rendues telles quelles, mais les erreurs auraient de toute √©vidence √©t√© remarqu√©es par les avocats des demandeurs, le cas √©ch√©ant, ou par le Canada, et les d√©cisions auraient √©t√© r√©examin√©es ou, √† tout le moins, r√©vis√©es. √Ä cette fin, les d√©cisions auraient √©t√© soumises √† un examen officiel ou retourn√©es √† l'adjudicateur initial pour que les ajustements n√©cessaires y soient apport√©s. Les erreurs dans ces cas ont retard√© a publication des d√©cisions, mais le retard aurait √©t√© consid√©rablement plus important si les d√©cisions avaient √©t√© publi√©es sans que les erreurs soient corrig√©es.

Une autre erreur a été repérée relativement à la constatation d'une perte d'occasion. Dans le corps de la décision, l'adjudicateur avait constaté une perte d'occasion de niveau PO2 et attribué 8 points, mais ces points n'ayant pas été reportés à la dernière page de la décision, ils ne faisaient pas partie de l'indemnité finale. Cette erreur aussi a été corrigée, mais si la décision avait été publiée sans qu'elle le soit, un retard considérable en aurait résulté si l'erreur avait été reconnue par la suite. Si l'erreur n'avait pas été reconnue, le demandeur aurait été lésé de plus de 12 000 $.

Dans une autre d√©cision, un ACA a comment√© la constatation par l'adjudicateur d'une attribution de soins futurs. Dans son courriel d'accompagnement √† l'adjudicateur, l'ACA disait : ¬ę [TRADUCTION] Je n'interviendrais jamais en ce qui concerne votre pouvoir discr√©tionnaire ici, mais je veux simplement vous faire remarquer que notre ancien adjudicateur en chef avait d√©termin√© que l'engagement √† participer [√† des s√©ances de counseling] est une exigence essentielle de l'attribution d'une indemnit√© pour soins futurs ¬Ľ. Ainsi, un ACA peut souligner une exigence √©vidente, universellement accept√©e dans l'application des dispositions du MARC et maintenant du PEI. Notons que l'ACA a laiss√© √† l'adjudicateur le soin de d√©terminer l'adjudication finale √† sa discr√©tion, tout en soulignant une exigence fondamentale qui n'√©tait peut-√™tre pas √©vidente pour un adjudicateur relativement nouveau. D'ailleurs, l'ACA √©voquait une d√©cision de r√©vision de l'ancien adjudicateur en chef, mais l'exigence est √©nonc√©e dans le PEI (page 40). C'est un exemple d'un ACA qui conseille et dirige un adjudicateur dans l'application et l'interpr√©tation correctes du PEI. C'est pr√©cis√©ment ce qui est pr√©vu par le PEI dans les dispositions relatives au pouvoir de supervision de l'adjudicateur en chef, maintenant d√©l√©gu√© aux ACA.

Une autre erreur d'interpr√©tation du mod√®le s'est produite dans une d√©cision o√Ļ l'adjudicateur, dans le corps de sa d√©cision, acceptait qu'il avait √©t√© √©tabli par la preuve pr√©sent√©e par le demandeur qu'il y avait eu p√©n√©tration digitale, mais concluait √† la fin de la d√©cision que ce n'√©tait qu'un incident de niveau SL2 (plut√īt que SL3), affirmant qu'il s'agissait d'un ¬ę attouchement ¬Ľ. L'ACA a attir√© l'attention de l'adjudicateur sur ce manque de coh√©rence. Si l'ACA n'avait pas d√©tect√© l'erreur, un avocat avis√© du demandeur aurait r√©clam√© que la d√©cision soit r√©vis√©e et l'erreur aurait certainement √©t√© corrig√©e par l'adjudicateur charg√© de la r√©vision. Cependant, le traitement d'un r√©examen aurait pris plusieurs semaines, tandis que la r√©vision pr√©liminaire par l'ACA ne repr√©sentait que quelques jours de retard dans la publication de la d√©cision.

Entre autres exemples d'erreurs d√©couvertes √† l'occasion de r√©visions internes par des ACA, mentionnons l'attribution d'une indemnit√© de niveau PH3 alors que les incidents constat√©s ne justifiaient que le niveau PH2; dans un autre cas, un incident de niveau PH1 a √©t√© constat√© alors que les faits justifiaient la d√©termination d'un incident de niveau PH2. Dans les deux cas, les adjudicateurs ont accueilli les conseils avec gratitude et modifi√© leurs d√©cisions. La plupart des adjudicateurs appr√©cient qu'un ¬ę second regard ¬Ľ soit pos√© sur leurs d√©cisions, mais il y a un petit groupe d'adjudicateurs pour qui les conseils des ACA sont de l'ing√©rence plut√īt que de l'aide.

Enfin, les ACA repèrent des erreurs qu'on ne peut que considérer comme de la rédaction de mauvaise qualité. Notons, par exemple, l'emploi du mauvais pronom, c'est-à-dire le genre féminin au sujet d'un homme ou le masculin au sujet d'une femme. Dans d'autres cas, on trouve des phrases incohérentes ou beaucoup trop compliquées qu'on ne peut pas caractériser comme étant du langage clair. On trouve aussi des erreurs de nom, par exemple, probablement dues à l'utilisation de gabarits.

Les ACA font syst√©matiquement la r√©vision interne ou pr√©liminaire de toutes les d√©cisions, mais il est important de souligner que les adjudicateurs sont inform√©s du fait qu'il leur appartient de d√©cider eux-m√™mes de modifier ou non la d√©cision rendue, quels que soient les conseils que leur donnent un ACA ou l'adjudicateur en chef. Autrement dit, les adjudicateurs sont ind√©pendants et ils ont m√™me ¬ę le droit d'avoir tort ¬Ľ. Ce message est constamment renforc√© dans les s√©ances de formation et dans les diverses communications que nous avons eues avec tous les adjudicateurs.

Les exemples ci-dessus n'ont pas pour but de présenter nos adjudicateurs sous un jour excessivement critique. Beaucoup des erreurs repérées avaient été commises par de nouveaux adjudicateurs; il faut s'attendre à ce qu'il y ait une période d'apprentissage pour tous les nouveaux adjudicateurs et nous prévoyons que le mentorat les aidera considérablement. Les révisions internes par les ACA font partie intégrante du processus de mentorat. Il continuera d'y avoir jusqu'à un certain point, qu'on espère limité, des questions d'interprétation et des erreurs simples chez un grand nombre d'adjudicateurs. Pour promouvoir la cohérence, il est souhaitable que les adjudicateurs consultent les ACA et l'adjudicateur en chef et qu'ils se consultent entre eux, et nous encourageons cette pratique.

Principes de droit administratif liés aux consultations internes

La d√©cision qui fait autorit√© en ce qui concerne les limites et les contr√īles impos√©s aux proc√©dures institutionnelles pour garantir la qualit√© et la coh√©rence est l'arr√™t du Syndicat international des travailleurs du bois d'Am√©rique c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd. (cit√© plus haut), que la Cour supr√™me du Canada a rendu en 1990. Les faits qui ont donn√© lieu √† cette d√©cision ont √©merg√© de la pratique de la Commission des relations de travail de l'Ontario impliquant la discussion de projets de d√©cisions par des membres individuels (adjudicateurs) dans le cadre d'une r√©union de tous les membres de la Commission. En clair, les membres de la Commission, qui compte quelque 48 personnes, n'avaient pas entendu la preuve ni les arguments li√©s √† la d√©cision en question. Seuls les trois membres de la Commission qui √©taient pr√©sents lors de l'audience en avaient pris connaissance. S'ils en discutaient avec leurs coll√®gues de la Commission, c'√©tait pour obtenir des opinions et des conseils au sujet d'un projet de d√©cision, particuli√®rement en ce qui avait trait aux questions de politique et d'interpr√©tation.

La pratique de la Commission des relations de travail de l'Ontario a √©t√© contest√©e par une des parties √† l'audience initiale comme la violation d'une r√®gle de justice √©l√©mentaire, c'est-√†-dire ¬ę que celui qui tranche une affaire doit l'avoir entendue ¬Ľ. L'argument √©tait qu'un d√©cideur ne doit pas √™tre mis dans une situation o√Ļ il (ou elle) peut √™tre ¬ę influenc√©(e) ¬Ľ par des personnes qui n'ont entendu ni la preuve ni les arguments. La position √©tait que les adjudicateurs doivent √™tre √† l'abri de toute discussion susceptible de les amener √† changer d'id√©e, m√™me honn√™tement, parce que la possibilit√© de pressions indues exerc√©es par d'autres adjudicateurs est trop inqui√©tante pour √™tre compatible avec les r√®gles de justice naturelle. Essentiellement, l'argument voulait que la consultation de coll√®gues pendant une r√©union de tous les membres de la Commission puisse avoir un effet dominateur sur la capacit√© du membre individuel de d√©cider des questions √† l'√©tude conform√©ment √† sa propre opinion.

À la Cour divisionnaire de l'Ontario, un banc de trois juges, à la majorité de deux contre un, a affirmé que le processus de consultation mis en oeuvre par la Commission des relations de travail de l'Ontario portait atteinte aux règles de justice naturelle. Cependant, le juge Osler a exprimé une dissidence en faisant valoir :

[…] qu'il n'y a aucun précédent qui interdise aux décideurs qui agissent à titre judiciaire de mener des discussions officielles ou officieuses avec leurs collègues au sujet des questions de politique soulevées par une affaire en instance. Les réunions plénières de la Commission constituent simplement un moyen formel de demander l'avis de collègues sur des questions de politique. En réalité, cette pratique est souhaitable à cause de l'importance d'avoir des décisions de la Commission très cohérentes (InternationalWoodworkers of America, page 44).

À l'unanimité, la Cour d'appel de l'Ontario a reçu l'appel pour les raisons exprimées par le juge Osler dans son opinion dissidente ((1986), 56 O.R. (2d) 513).

Dans une décision de cinq contre deux, la Cour suprême du Canada a maintenu l'arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario. La décision de la Cour suprême du Canada vaut la peine d'être lue dans son entier. Je présente ci-après quelques citations choisies tirées du jugement qui, à mon avis, en indiquent bien la teneur.

La Cour a indiqu√© clairement qu'il est tout √† fait opportun d'obtenir l'avis de coll√®gues adjudicateurs, √† la condition que l'adjudicateur appel√© √† d√©cider ne d√©l√®gue aucunement sa responsabilit√© de trancher la question. De plus, tout processus de consultation doit √™tre volontaire, de droit et de fait, de la part de l'adjudicateur concern√©; ainsi, les pratiques d'un tribunal ne doivent pas obliger les adjudicateurs √† consulter et aucune pression ne doit √™tre exerc√©e sur eux pour qu'ils modifient leurs d√©cisions. Les consultations devraient porter sur des questions de politique et d'interpr√©tation, elles ne doivent pas avoir pour but de r√©examiner des questions de fait, et la Cour supr√™me du Canada reconna√ģt que les questions de politique et d'interpr√©tation ne doivent √™tre discut√©es que dans un certain contexte factuel. De plus, il est √©vident qu'aucun nouvel √©l√©ment de preuve ne peut √™tre introduit dans le processus de consultation sans accorder aux parties toute possibilit√© d'en tenir compte.

La décision majoritaire dans l'affaire du Syndicat international des travailleurs du bois d'Amérique a été rendue par le juge Gonthier. Les longues citations suivantes, tirées de la décision, sont sélectives mais représentatives.

  • Je suis d'accord avec le syndicat intim√© que les r√®gles de justice naturelle doivent tenir compte des contraintes institutionnelles auxquelles les tribunaux administratifs sont soumis. Ces tribunaux sont constitu√©s pour favoriser l'efficacit√© de l'administration de la justice et doivent souvent s'occuper d'un grand nombre d'affaires. Il est irr√©aliste de s'attendre √† ce qu'un tribunal administratif comme la Commission observe strictement toutes les r√®gles applicables aux tribunaux judiciaires. De fait, il est admis depuis longtemps que les r√®gles de justice naturelle n'ont pas un contenu fixe sans √©gard √† la nature du tribunal et aux contraintes institutionnelles auxquelles il est soumis. Le juge Dickson (maintenant Juge en chef) a r√©it√©r√© ce principe dans l'arr√™t Kane c. Conseil d'administration de l'Universit√© de la Colombie-Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105, √† la p. 1113:

    2. En tant qu'√©l√©ment constitutif de l'autonomie dont il jouit, le tribunal doit respecter la justice naturelle qui, comme l'a dit le lord juge Harman [dans] Ridge v. Baldwin, √† la p. 850, √©quivaut simplement [TRADUCTION] ¬ę√† jouer franc jeu¬Ľ. Dans chaque cas, les exigences de la justice naturelle varient selon [TRADUCTION] ¬ęles circonstances de l'affaire, la nature de l'enqu√™te, les r√®gles qui r√©gissent le tribunal, la question trait√©e, etc.¬Ľ; le lord juge Tucker dans Russell v. Duke of Norfolk, √† la p. 118. Les r√®gles de justice naturelle ne peuvent √™tre abrog√©es que par un texte de loi expr√®s ou nettement implicite en ce sens. [Je souligne.]

    La question principale est de savoir si, vu l'importance de la question de politique en cause en l'espèce et la nécessité de maintenir un niveau élevé de qualité et de cohérence dans les décisions de la Commission, les règles de justice naturelle permettent la tenue d'une réunion plénière de la Commission sous réserve des conditions exposées par la Cour d'appel et, dans la négative, si une procédure qui permet aux parties d'être présentes, telle une audience plénière de la Commission, est la seule autre solution acceptable. Il faut soupeser les avantages de la pratique de la Commission de tenir des réunions plénières en regard des inconvénients que comporte la tenue de débats en l'absence des parties (p. 48).

  • Il ne faut pas sous-estimer l'ampleur de la t√Ęche assign√©e √† la Commission. Comme le pr√©sident Adams l'a √©crit dans la d√©cision relative √† la demande de r√©examen, la Commission a eu 3 189 affaires √† traiter durant l'exercice 1982-1983 et elle comptait, outre le pr√©sident, 11 vice-pr√©sidents √† plein temps, 4 vice-pr√©sidents √† temps partiel, 10 commissaires permanents repr√©sentant les employ√©s et les employeurs ainsi que 22 autres commissaires √† temps partiel pour entendre et trancher ces affaires. Le pr√©sident et les vice-pr√©sidents √† plein temps ont en moyenne 266 affaires par ann√©e √† entendre (p. 49).
  • La premi√®re raison pour laquelle il est n√©cessaire de tenir des r√©unions pl√©ni√®res de la Commission au sujet des questions de politique majeures tient √† l'importance de b√©n√©ficier de l'exp√©rience acquise de tous les commissaires, y compris le pr√©sident et les vice-pr√©sidents de la Commission.
  • Les r√®gles de justice naturelle ne devraient pas dissuader les organismes administratifs de tirer profit de l'exp√©rience acquise par leurs membres. Au contraire, les r√®gles de justice naturelle devraient, par leur application, concilier les caract√©ristiques et les exigences du processus d√©cisionnel des tribunaux sp√©cialis√©s avec les droits des parties en mati√®re de proc√©dure (p. 51).
  • Il est √©vident qu'il faut favoriser la coh√©rence des d√©cisions rendues en mati√®re administrative. L'issue des litiges ne devrait pas d√©pendre de l'identit√© des personnes qui composent le banc puisque ce r√©sultat serait "difficile √† concilier avec la notion d'√©galit√© devant la loi, l'un des principaux corollaires de la primaut√© du droit, et peut-√™tre aussi le plus intelligible": Morissette, Le contr√īle de la comp√©tence [‚Ķ] (p. 51).
  • Vu le grand nombre de d√©cisions rendues en mati√®re de droit du travail, la Commission est justifi√©e de prendre les mesures n√©cessaires pour √©viter d'arriver, par inadvertance, √† des solutions diff√©rentes dans des affaires semblables (p. 51).
  • En m√™me temps, la d√©cision d'un banc ne saurait lier un autre banc et les mesures prises par la Commission pour favoriser la coh√©rence de ses d√©cisions ne doivent pas entraver la capacit√© de chacun des membres d'un banc de d√©cider selon sa conscience et ses opinions (p. 51-52).
  • [‚Ķ] comme le soulignent avec justesse les professeurs Blache et Comtois dans "La d√©cision institutionnelle" (1986), 16 R.D.U.S. 645, aux pp. 707 et 708 :
    L'institutionnalisation du processus d√©cisionnel pr√©sente des avantages et des inconv√©nients. Les principaux avantages qui lui sont imput√©s sont d'accro√ģtre l'efficacit√© de l'organisme ainsi que la coh√©rence et la qualit√© des d√©cisions. La d√©cision institutionnelle est, croit-on, susceptible de favoriser l'√©galit√© de traitement d'individus se trouvant dans des situations similaires, de maximiser la possibilit√© de rendre des d√©cisions d'une qualit√© sup√©rieure, et de favoriser une meilleure affectation des ressources. On craint par contre que l'institutionnalisation ne risque d'encourager l'introduction, √† l'insu des parties, de preuve et d'id√©es obtenues hors instance et d'entra√ģner la diminution de la responsabilit√© personnelle du d√©cideur face √† la d√©cision √† rendre (p.52).
  • Je ne puis souscrire √† l'affirmation portant que toute discussion avec une personne qui n'a pas entendu la preuve entache forc√©ment de nullit√© la d√©cision qui s'ensuit parce que la discussion est susceptible d'"influencer" le d√©cideur. √Ä cet √©gard, je fais miens les propos du juge en chef Meredith dans l'arr√™t de Toronto and Hamilton Highway Commission and Crabb (1916), 37 O.L.R. 656 (C.A.), √† la p. 659:
    [TRADUCTION] La Commission se compose de personnes qui occupent des postes qui ressemblent √† un poste de juge plut√īt qu'√† un poste de simple arbitre; personne ne pr√©tend qu'ils ont entendu quelque √©l√©ment de preuve √† l'insu de l'une ou l'autre des parties; tout ce qu'on peut dire c'est qu'ils, √† savoir les commissaires qui ont entendu la preuve et rendu la d√©cision, ont permis √† un autre commissaire qui n'avait pas entendu la preuve ni particip√© √† l'enqu√™te auparavant, d'en lire la transcription et de leur exprimer certaines de ses vues sur la cause [. . .] [M]ais, il convient d'ajouter que si toutes les d√©cisions d'un juge √©taient entach√©es de nullit√© parce qu'il a discut√© de l'affaire avec un autre juge, il faudrait invalider un grand nombre de jugements consid√©r√©s comme valides et inattaquables, et que si ces discussions √©taient prohib√©es, encore plus de jugements pourraient √™tre infirm√©s en cour d'appel √† cause du vice qu'il faudrait constater si le sujet avait √©t√© ainsi discut√©. [Je souligne.] (p. 55)
  • Dans l'arr√™t Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56, le juge en chef Dickson d√©finit "ce qui a √©t√© accept√© comme l'essentiel du principe de l'ind√©pendance judiciaire", comme la libert√© compl√®te de juger une affaire donn√©e selon sa conscience et ses opinions, sans l'intervention d'autres personnes, y compris de juges, √† la p. 69 :
    Historiquement, ce qui a généralement été accepté comme l'essentiel du principe de l'indépendance judiciaire a été la liberté complète des juges pris individuellement d'instruire et de juger les affaires qui leur sont soumises : personne de l'extérieur -- que ce soit un gouvernement, un groupe de pression, un particulier ou même un autre juge -- ne doit intervenir en fait, ou tenter d'intervenir, dans la façon dont un juge mène l'affaire et rend sa décision. Cet élément essentiel continue d'être au centre du principe de l'indépendance judiciaire (p. 56).
  • Il est √©vident qu'aucune ing√©rence ext√©rieure ne peut √™tre pratiqu√©e pour forcer ou contraindre un d√©cideur √† participer √† des discussions au sujet de questions de politique soulev√©es par une affaire sur laquelle il doit statuer. Il va de soi aussi qu'on ne peut recourir √† aucun m√©canisme formel de consultation pour forcer ou inciter un d√©cideur √† adopter un point de vue qu'il ne partage pas. Cependant, les discussions avec des coll√®gues ne constituent pas en soi une atteinte √† la capacit√© des membres d'un banc de trancher les questions en litige de mani√®re ind√©pendante. Une discussion n'emp√™che pas un d√©cideur de juger selon ses propres conscience et opinions, pas plus qu'elle ne constitue une entrave √† sa libert√©. Quelles que soient les discussions qui peuvent avoir lieu, la d√©cision ultime appartient au d√©cideur et il en assume la responsabilit√© enti√®re (p. 56).
  • Cependant, les d√©cideurs ont le droit de changer d'avis, peu importe que ce soit √† la suite de discussions avec des coll√®gues ou de leur propre r√©flexion sur le sujet. L'opinion de la majorit√© de ses coll√®gues peut √©galement amener un d√©cideur √† changer d'avis par souci de coh√©rence de la jurisprudence puisqu'il s'agit d'un crit√®re l√©gitime qui doit √™tre pris en consid√©ration, m√™me si le d√©cideur n'est li√© par aucune r√®gle de stare decisis (p. 57).
  • Cependant, le crit√®re de l'ind√©pendance est non pas l'absence d'influence, mais plut√īt la libert√© de d√©cider selon ses propres conscience et opinions (p. 58).
  • Les r√©unions pl√©ni√®res de la Commission tenues ex parte comportent certains inconv√©nients sur le plan de la r√®gle audi alteram partem parce que les parties ne savent pas ce qui a √©t√© dit √† ces r√©unions et n'ont pas la possibilit√© de r√©pliquer aux nouveaux arguments soumis par les personnes qui y ont assist√©. De plus, il y a toujours le risque que les personnes pr√©sentes √† la r√©union discutent de la preuve (p. 59).
  • La d√©termination et l'√©valuation des faits sont des t√Ęches d√©licates qui d√©pendent de la cr√©dibilit√© des t√©moins et de l'√©valuation globale de la pertinence de tous les renseignements pr√©sent√©s en preuve. En g√©n√©ral, les personnes qui n'ont pas entendu toute la preuve ne sont pas √† m√™me de bien remplir cette t√Ęche et les r√®gles de justice naturelle ne permettent pas √† ces personnes de voter sur l'issue du litige (p. 59).
  • Il ne faut pas refuser les avantages que l'utilisation valable de ce processus de consultation peut procurer, uniquement √† cause de la simple crainte que cette pratique √©tablie ne soit pas respect√©e, en l'absence de toute preuve que la chose s'est produite (p. 60).
  • En toute d√©f√©rence, je ne puis souscrire √† l'avis du juge Rosenberg s'il veut dire qu'il n'est pas pratique de discuter des questions de politique en fonction de la base factuelle fournie par le banc (p. 61).
  • Cependant, il est possible de d√©battre des questions de politique que soul√®ve la preuve soumise au banc m√™me si cette preuve peut entra√ģner une grande vari√©t√© de conclusions sur les faits (p. 61).
  • Les discussions sur les politiques n'ont pas pour objet de d√©cider quelle partie aura finalement gain de cause, mais elles ont pour objet d'exposer les diff√©rents crit√®res juridiques que la Commission peut adopter et de d√©battre leur valeur relative (p. 61).
  • Il faut aborder les questions de politique de mani√®re diff√©rente parce qu'elles ont, par d√©finition, des cons√©quences qui vont au-del√† du r√®glement du litige particulier entre les parties. Bien qu'elles d√©coulent de faits pr√©cis, elles constituent l'expression d'un principe ou de normes apparent√©es au droit (p. 61).
  • Cependant, la r√®gle relative aux arguments juridiques ou de politique qui ne soul√®vent pas des questions de fait est un peu moins s√©v√®re puisque les parties n'ont que le droit de pr√©senter leur cause ad√©quatement et de r√©pondre aux arguments qui leur sont d√©favorables. Ce droit n'inclut pas celui de reprendre les plaidoiries chaque fois que le banc se r√©unit pour d√©battre l'affaire. Pour des raisons pratiques manifestes, les cours sup√©rieures, et en particulier les cours d'appel, ne sont pas tenues de convoquer de nouveau les parties chaque fois qu'un membre du banc infirme un argument et il serait anormal d'√™tre plus exigeant envers les tribunaux administratifs en raison des r√®gles de justice naturelle. En r√©alit√©, une de leurs raisons d'√™tre est justement leurs connaissances et comp√©tences sp√©cialis√©es qu'on souhaite les voir appliquer (p. 63).
  • Quoique le respect de l'ind√©pendance judiciaire des commissaires emp√™che d'obtenir la coh√©rence parfaite des d√©cisions de la Commission, celle-ci cherche, par ce processus de consultation √† √©viter les d√©cisions contradictoires rendues par inadvertance et √† atteindre le niveau de coh√©rence le plus √©lev√© possible dans les circonstances. Un processus institutionnalis√© de consultation ne permet pas n√©cessairement aux commissaires de parvenir √† un consensus, mais il fournit une tribune o√Ļ il est possible de parvenir librement √† ce consensus suite √† une discussion r√©fl√©chie des questions soulev√©es (p.64).
  • Les avantages d'un processus institutionnalis√© de consultation sont manifestes et je ne puis souscrire √† la proposition que cette pratique contrevient forc√©ment aux r√®gles de justice naturelle. Les r√®gles de justice naturelle doivent avoir la souplesse n√©cessaire pour tenir compte √† la fois des pressions institutionnelles qui s'exercent sur les tribunaux administratifs modernes et des risques inh√©rents √† cette pratique. √Ä cet √©gard, je fais miens les propos tenus par les professeurs Blache et Comtois dans La d√©cision institutionnelle, pr√©cit√©, √† la p. 708 :
    Le phénomène d'institutionnalisation de la décision existe dans notre droit et il semble qu'il y soit pour rester. Le problème qui se pose n'est donc pas de savoir si la décision institutionnelle devrait ou non être autorisée, mais d'articuler des modalités de mise en oeuvre qui permettent d'en limiter les risques. Il s'agit là d'une approche qui n'a rien de révolutionnaire et s'inscrit dans la tradition jurisprudentielle anglaise et canadienne selon laquelle il faut interpréter avec flexibilité les règles de justice naturelle (p. 64-65).

Les exigences de la d√©cision Syndicat international des travailleurs du bois d'Am√©rique ont √©t√© r√©examin√©es dans une autre d√©cision de la Cour supr√™me du Canada en 1992. Dans Tremblay c. Qu√©bec, 1992 Can LII 1135 (CSC), la Cour s'est concentr√©e sur l'exigence qu'une autre consultation ou un autre avis ne peut √™tre obligatoire. Encore une fois dans un jugement formul√© √©nergiquement, la Cour a exprim√© clairement que, √† moins d'indication contraire dans la loi habilitante ou le document constitutif (comme une convention de r√®glement), on ne peut pas exiger des adjudicateurs individuels qu'ils participent √† un quelconque processus de consultation. √Čtant donn√© que la loi en question stipulait clairement que ce sont les adjudicateurs principaux qui doivent d√©cider, ils doivent garder le droit de consulter; s'ils ne d√©sirent pas consulter, ils doivent √™tre libres de s'abstenir. La consultation obligatoire cr√©e l'apparence d'un manque d'ind√©pendance, sinon d'une contrainte r√©elle. En outre, la Cour a indiqu√© qu'il ne faut pas mettre en oeuvre des m√©canismes qui exercent des pressions indues sur les d√©cideurs. La Cour a conclu dans le cas qui lui √©tait soumis que certains aspects du syst√®me √©tabli par le tribunal cr√©ent une apparence de ¬ę pression syst√©mique ¬Ľ, y compris l'utilisation d'une ¬ę table des consensus ¬Ľ qui semblait exiger des adjudicateurs qu'ils expliquent leurs d√©cisions si celles-ci ne s'inscrivaient pas dans l'√©ventail ou les param√®tres √©tablis par la table des consensus.

Le r√©sultat des d√©cisions de la Cour supr√™me du Canada est que l'¬ę institutionnalisation du processus d√©cisionnel ¬Ľ, comme il est indiqu√© dans l'affaire du Syndicat international des travailleurs du bois d'Am√©rique, est enti√®rement acceptable pour les tribunaux administratifs assujettis √† la mise en place de garanties prot√©geant l'ind√©pendance des adjudicateurs. La consultation d'autres adjudicateurs par des adjudicateurs individuels, que ce soit individuellement ou collectivement, est opportune pour les membres d'un tribunal, et il est non seulement permis, mais attendu, que ces consultations aient une influence sur l'adjudicateur principal; en effet, la Cour dit dans Syndicat international des travailleurs du bois d'Am√©rique que c'est opportun pour les juges aussi. De telles consultations ne sont pas per√ßues comme √©tant diff√©rentes de la lecture de revues p√©riodiques o√Ļ des points de vue cat√©goriques peuvent √™tre exprim√©s dans un sens ou dans l'autre sur des questions de politique ou d'interpr√©tation.

La capacité de consulter de manière générale sans contrevenir aux règles de justice naturelle est toutefois assujettie à certaines garanties, sauf indication contraire dans la loi habilitante ou la convention. Ces garanties sont, notamment, les suivantes :

  1. en bout de ligne, l'indépendance de l'adjudicateur doit toujours être protégée;
  2. tout processus de consultation ou de conseil doit √™tre volontaire plut√īt qu'obligatoire;
  3. le président d'un tribunal, les individus participant à une réunion plénière ou les collègues à titre individuel ne peuvent pas exercer de pressions indues sur les décideurs;
  4. les questions de fait ne doivent pas être réexaminées, mais on peut discuter des questions de politique et d'interprétation dans le contexte factuel particulier dans lequel elles s'inscrivent;
  5. on ne peut pas introduire de nouveaux éléments de preuve dans le processus de consultation sans donner aux parties toute possibilité d'en tenir compte.

Un bref examen des pratiques d'autres tribunaux au Canada a r√©v√©l√© que la plupart de ces pratiques impliquent une certaine responsabilit√© institutionnelle pour les d√©cisions afin de promouvoir la qualit√© et la coh√©rence, mais qu'elles suivent les param√®tres et respectent les limites du r√īle de l'institution ou de la collectivit√© √©tabli par les tribunaux.

Le PEI et les clauses contractuelles

Le Processus d'√©valuation ind√©pendant √©nonc√© dans l'annexe ¬ę D ¬Ľ de la Convention de r√®glement comprend des dispositions visant √† garantir la coh√©rence; la consultation entre adjudicateurs y est pr√©vue ainsi que la mise en oeuvre de mesures par l'adjudicateur en chef pour garantir la coh√©rence.

À la page 14, le PEI prévoit:

m. Cohérence

  1. Les adjudicateurs peuvent se consulter entre eux à propos des auditions et du processus décisionnel. Ils tenteront d’instruire des auditions structurées et de rendre des décisions cohérentes entre elles; ils peuvent discuter les questions soulevées par des cas particuliers, en autant qu’ils exercent seuls leur pouvoir décisionnel pour l’audition qu’ils ont instruite.
  2. L’adjudicateur en chef doit mettre sur pied des programmes de formation et des mesures administratives destinées à assurer la cohérence des décisions des adjudicateurs dans leur interprétation et leur application du PEI.

Les fonctions de l'adjudicateur en chef, qui sont énoncées à la page 18 du PEI, comprennent ce qui suit :

  • Mettre en oeuvre les programmes de formation et les mesures administratives √©labor√©es pour assurer la coh√©rence entre les d√©cisions des adjudicateurs dans leur interpr√©tation et leur application du PEI.
  • Conseiller les adjudicateurs sur les exigences du PEI.

Il fait peu de doute que l'intention √©tait de maintenir dans le PEI la pratique de r√©viser toutes les d√©cisions, √©labor√©e dans le cadre du MARC, puisque, en plus de l'adjudicateur en chef, on avait retenu initialement les services de quatre ACA et que leurs contrats pr√©voient une approche tr√®s pratique de la supervision des adjudicateurs. Les clauses du contrat qui sont pertinentes dans l'optique de la responsabilit√© de supervision de l'adjudicateur en chef se trouvent √† la page 29 du contrat sous la rubrique ¬ę tasks and deliverables ¬Ľ (t√Ęches et r√©sultats attendus). Les dispositions suivantes sont pertinentes, dans le cadre de la discussion actuelle.

  • 2. [TRADUCTION] mettre en oeuvre des programmes de formation et des mesures administratives destin√©s √† assurer la coh√©rence dans les d√©cisions des adjudicateurs et dans l'interpr√©tation et l'application du PEI;
  • 4. [TRADUCTION] √©valuer de mani√®re continue les besoins de formation et de mentorat des adjudicateurs en chef adjoints et des adjudicateurs et √©laborer des programmes appropri√©s;
  • 6. [TRADUCTION] offrir des conseils aux adjudicateurs en ce qui concerne la conformit√© au PEI;
  • 8. [TRADUCTION] recevoir des plaintes √† propos du rendement des adjudicateurs et, s'il y a lieu, rencontrer les adjudicateurs pour discuter des pr√©occupations √† leur sujet, et √©laborer des mesures correctives pour y rem√©dier;
  • 9. [TRADUCTION] r√©aliser des examens pour d√©terminer si un adjudicateur ou un adjudicateur charg√© d'une r√©vision a correctement appliqu√© les crit√®res du PEI aux faits √©tablis et, dans le cas contraire, corriger la d√©cision;
  • 11. [TRADUCTION] surveiller la gestion et l'√©valuation continue de tous les adjudicateurs, ce qui peut inclure les questions d'approvisionnement.

Une liste de ¬ę Duties and Responsibilities ¬Ľ (fonctions et responsabilit√©s) additionnelles attribu√©es √† l'adjudicateur en chef sont √©num√©r√©es √† la page 30 :

  • 3. [TRADUCTION] √©tablir les politiques et les normes particuli√®res au bureau dans le but d'appuyer les adjudicateurs en chef adjoints et les adjudicateurs;
  • 6. [TRADUCTION] r√©pondre aux questions soulev√©es par les adjudicateurs en chef adjoints et les adjudicateurs;
  • 8. [TRADUCTION] veiller √† ce que les adjudicateurs en chef adjoints et les adjudicateurs participent aux m√©canismes de r√©vision des d√©cisions et recourent au caucus, comme c'est pr√©vu dans le cadre, et assister aux caucus r√©gionaux;
  • 10. [TRADUCTION] donner avis et conseils aux adjudicateurs sur les questions auxquelles ils sont confront√©s au jour le jour, par exemple, mais sans s'y limiter :
    1. l'interprétation de dispositions du modèle;
    2. les exigences procédurales lors d'une audience;
    3. les normes acceptables de rédaction des décisions, en ce qui concerne leurs conclusions et l'application de ces normes, à la lumière des exigences prévues dans le modèle;

Les responsabilit√©s de supervision de l'adjudicateur en chef √©nonc√©es dans le PEI et affin√©es dans le contrat pr√©voient un r√īle actif pour l'adjudicateur en chef aupr√®s des adjudicateurs pour garantir la qualit√© et la coh√©rence des d√©cisions de m√™me que la conformit√© des d√©cisions au PEI.

Il était clair qu'une seule personne ne pouvait pas être chargée de la somme de travail liée à la fonction de supervision de l'adjudicateur en chef. C'est pourquoi des contrats ont été établis pour des adjudicateurs en chef adjoints chargés d'assister l'adjudicateur en chef dans ses fonctions. Actuellement, quatre adjudicateurs en chef adjoints sont en place, tous ayant été sélectionnés par le Comité de surveillance; leurs contrats comprennent les dispositions suivantes, pertinentes relativement à ce propos :

  • 1. [[TRADUCTION] g√©rer et superviser le travail de 25 √† 30 adjudicateurs, selon la charge de travail de sa r√©gion;
  • 4. [TRADUCTION] apporter son soutien √† la mise en oeuvre des programmes de formation et des mesures administratives destin√©s √† assurer la coh√©rence dans les d√©cisions des adjudicateurs et dans l'interpr√©tation et l'application du PEI;
  • 6. [TRADUCTION] informer l'adjudicateur en chef, de fa√ßon continue, des besoins de formation et de mentorat des adjudicateurs et l'aider √† √©laborer des programmes appropri√©s;
  • 7. [TRADUCTION] aider les adjudicateurs dans les discussions concernant les r√®glements;
  • 9. [TRADUCTION] donner des conseils aux adjudicateurs au sujet de la conformit√© au PEI;
  • 10.[TRADUCTION] pr√©parer des instructions pour la mise en oeuvre efficace du PEI √† soumettre et proposer √† l'adjudicateur en chef;
  • 11.[TRADUCTION] recevoir des plaintes √† propos du rendement des adjudicateurs et, s'il y a lieu, rencontrer les adjudicateurs pour discuter des pr√©occupations √† leur sujet, et √©laborer des mesures correctives pour y rem√©dier;
  • 12. [TRADUCTION] examiner les d√©cisions des adjudicateurs pour s'assurer qu'ils ont appliqu√© correctement le mod√®le aux faits √©tablis et, dans le cas contraire, corriger la d√©cision;

Les fonctions et responsabilités additionnelles suivantes sont attribuées à l'adjudicateur en chef adjoint :

2. [TRADUCTION] donner avis et conseils aux adjudicateurs sur les questions auxquelles ils sont confrontés au jour le jour, par exemple :
  1. l'interprétation de dispositions du modèle;
  2. les exigences procédurales lors d'une audience;
  3. les normes acceptables de rédaction des décisions, en ce qui concerne leurs conclusions et l'application de ces normes, à la lumière des exigences prévues dans le modèle;

Les dispositions du PEI ainsi que les fonctions et responsabilit√©s de l'adjudicateur en chef et des ACA, telles qu'elles sont √©nonc√©es dans leurs contrats respectifs, stipulent dans un cas comme dans l'autre qu'ils doivent collaborer √©troitement avec les adjudicateurs dans l'accomplissement de leur fonction de direction d'audiences et de r√©daction de d√©cisions. Il est express√©ment indiqu√© qu'ils doivent assurer la coh√©rence entre les d√©cisions ¬ę [TRADUCTION] dans l'interpr√©tation et l'application du PEI et donner des conseils en ce qui concerne les normes acceptables de r√©daction et d'interpr√©tation des dispositions du PEI ¬Ľ.

Analyse et conclusion

La question de l'ind√©pendance des adjudicateurs a √©t√© soulev√©e par les repr√©sentants d'avocats des demandeurs aupr√®s du BAC, du Comit√© de surveillance et du Comit√© national d'administration sur une p√©riode de plusieurs mois. Les ¬ę pr√©occupations ¬Ľ sont demeur√©es apr√®s l'examen par l'avocat d√©sign√© par le tribunal de nombreux dossiers ayant fait l'objet d'examens officieux par les ACA. L'avocat d√©sign√© par le tribunal a indiqu√© au Comit√© de surveillance que la ¬ę v√©rification ¬Ľ n'avait rien r√©v√©l√© de f√Ęcheux qui aurait sugg√©r√© une transgression de l'ind√©pendance des adjudicateurs.

La jurisprudence d√©montre que m√™me sans dispositions particuli√®res dans la loi habilitante ou l'accord constitutif, les tribunaux ont une latitude consid√©rable relativement √† l'institutionnalisation du pouvoir d√©cisionnel, principalement par la consultation entre adjudicateurs. La plupart des tribunaux sont r√©gis par des lois qui sont absolument muettes en ce qui concerne les processus internes visant √† promouvoir la coh√©rence et la consultation. Sous r√©serve de la n√©cessit√© que des garanties soient en place, cette latitude ne viole pas la r√®gle de justice naturelle selon laquelle ¬ę celui qui tranche une affaire doit l'avoir entendue ¬Ľ. Les d√©cisions judiciaires mentionn√©es plus haut portent sur des tribunaux √©tablis par des lois, tandis que le PEI r√©sulte d'une convention entre plaignants et d√©fendeurs, approuv√©e et supervis√©e par des tribunaux judiciaires.

Les pratiques du BAC, en grande partie parall√®les √† celles qui sont appliqu√©es par l'adjudicateur en chef dans le cadre du MARC, sont conformes aux principes de l'ind√©pendance exprim√©s par les tribunaux judiciaires. Un aspect exige toutefois une attention particuli√®re. Dans la pratique, toutes les d√©cisions font l'objet d'une r√©vision qui donne lieu √† des commentaires et des conseils aux adjudicateurs sans que ces derniers en fassent express√©ment la demande ‚Äď des examens officieux de routine. Selon le processus, comme je l'ai d√©j√† indiqu√©, toutes les d√©cisions sont r√©vis√©es par un ACA, qui fait part √† l'adjudicateur concern√© de ses commentaires. La question est de savoir si cette pratique √©quivaut √† une ¬ę influence indue ¬Ľ, comme il est dit dans le contexte de la d√©cision Tremblay.

Après une somme considérable de recherche, de réflexion et de consultation avec les ACA, entre autres, je conclus que la révision habituelle des décisions ne porte pas atteinte à l'indépendance des adjudicateurs et qu'elle ne fait pas partie de la même catégorie de mesures utilisées par le tribunal qui faisait l'objet d'un examen dans l'affaire Tremblay. La pratique du BAC de réviser les décisions de manière habituelle est suivie par une communication, ordinairement par courriel, par laquelle l'ACA fait part à l'adjudicateur de ses réflexions et lui donne des conseils. Il a toujours été clair que l'adjudicateur peut rejeter ces observations et ces conseils, en tout ou en partie. L'adjudicateur peut même supprimer tout simplement ces observations au moyen d'une fonction clavier et les ignorer totalement. Bref, l'adjudicateur est entièrement libre de tenir compte des observations et des conseils d'un ACA, de l'adjudicateur en chef ou de tout autre collègue adjudicateur.

De plus, la formulation du PEI investit expressément l'adjudicateur en chef du pouvoir de mettre des mesures en oeuvre pour garantir la cohérence des décisions. Cette disposition de la convention habilitante, par laquelle il est établi, distingue le PEI de pratiquement tous les autres tribunaux. Considérant que cette formulation a été mise en place sur fond des pratiques précédentes employées dans le cadre du MARC et qu'elle est renforcée par la formulation des contrats de l'adjudicateur en chef et des ACA, on peut difficilement conclure que la révision habituelle des décisions est malséante de quelque manière que ce soit puisque, encore une fois, c'est l'adjudicateur qui a le dernier mot.

Les raisons pour lesquelles le BAC doit se préoccuper des questions de qualité et de cohérence dans les décisions rendues aux termes du PEI sont nombreuses, notamment :

  1. si des erreurs, comme celles que j'ai mentionn√©es dans les premi√®res pages de ce document, ne sont pas corrig√©es avant la publication des d√©cisions, elles entra√ģnent des retards prolong√©s. Si la r√©vision de routine ajoute quelques jours √† la publication d'une d√©cision, l'examen officiel ou la r√©vision officielle suivant la publication ajoute des semaines au processus avant qu'une d√©cision puisse √™tre finalis√©e;
  2. de par sa nature, le corps des adjudicateurs du PEI exige des proc√©dures qui encouragent la coh√©rence. Les quelque 80 adjudicateurs forment un groupe non coh√©sif, dispers√© d'un bout √† l'autre du pays, qui fonctionne en deux langues. Les occasions qu'ils ont de se rencontrer sont assez limit√©es et la formation qu'ils re√ßoivent, initialement et par la suite, est tr√®s modeste. La supervision par les ACA n'est pas le seul moyen d'√©tablir un terrain d'entente entre les adjudicateurs, mais la r√©vision officieuse est un instrument important en vue d'assurer la coh√©rence. Le PEI cherche √† atteindre un degr√© √©lev√© de coh√©rence par l'utilisation de ¬ę grilles ¬Ľ bien d√©finies pour la responsabilit√© et les indemnit√©s. Il semblerait quelque peu incongru de ne pas mettre d'autres m√©thodes en oeuvre pour encourager la coh√©rence. La Cour supr√™me du Canada dans l'affaire Syndicat international des travailleurs du bois d'Am√©rique a d√©clar√© qu'un tribunal ¬ę est [justifi√©] de prendre les mesures n√©cessaires pour √©viter d'arriver, par inadvertance, √† des solutions diff√©rentes dans des affaires semblables ¬Ľ (p. 51) et ¬ę Il est √©vident qu'il faut favoriser la coh√©rence des d√©cisions rendues en mati√®re administrative. L'issue des litiges ne devrait pas d√©pendre de l'identit√© des personnes qui composent le banc... ¬Ľ (p. 51);
  3. les demandeurs m√©ritent des d√©cisions de grande qualit√© ‚Äď c'est la raison la plus d√©terminante de soutenir des mesures qui ont pour but d'assurer la qualit√© et la coh√©rence. La conception du PEI, comme celle du MARC auparavant, est enti√®rement ax√©e sur les demandeurs. Chaque √©tape du processus vise √† tenir compte des besoins des demandeurs. La formation du personnel du secr√©tariat a pour but de le sensibiliser pour qu'il soit particuli√®rement attentifs √† l'√©gard des demandeurs √† l'√©tape pr√©paratoire √† l'audience, et les adjudicateurs dirigent les audiences de mani√®re respectueuse envers les demandeurs et les autres parties ‚Äď le PEI dicte qu'il en soit ainsi (p. 26). Il ne faut pas publier des d√©cisions qui seront source d'anxi√©t√© pour les demandeurs parce qu'elles renferment des erreurs de nom, des pronoms incorrects ou qu'elles n√©cessitent une r√©vision √† cause d'erreurs courantes ou un examen officiel par suite d'une erreur manifeste d'interpr√©tation du PEI. Ce serait un affront √† la dignit√© des demandeurs et au respect qui leur est t√©moign√© tout au long du processus, mais qui cesserait d'√™tre pr√©sent √† l'√©tape de la d√©cision. C'est inacceptable, d'autant plus que la d√©cision √©crite, qui fait autorit√©, est le symbole le plus concret de la validation des r√©clamations des demandeurs et un moyen de comm√©morer l'exp√©rience des pensionnats indiens.

Il est important pour les parties au processus du PEI, et pour les adjudicateurs, de comprendre le contexte dans lequel s'inscrivent les mécanismes de révision interne adoptés par le BAC aussi bien que le processus proprement dit. C'est à cette fin que ce document a été rédigé. J'expose ci-après la politique du BAC en ce qui concerne la révision interne de routine à laquelle sont soumises les décisions.

Voici en résumé les procédures à utiliser au BAC :

  1. le BAC fait lire toutes les décisions par un collègue adjudicateur, ordinairement un ACA ou l'adjudicateur en chef;
  2. les commentaires, observations et conseils concernant la décision sont adressés à l'adjudicateur principal;
  3. les adjudicateurs sont libres de tenir compte ou d'ignorer tout commentaire, observation ou conseil;
  4. les adjudicateurs sont autorisés à consulter l'adjudicateur en chef, les ACA ou les autres adjudicateurs davantage au sujet de leur projet de décision;
  5. les consultations ne doivent porter que sur des questions de politique, d'interprétation, de cohérence et de grammaire. Il est permis de discuter de questions de politique suscitées par les éléments de preuve présentés à l'adjudicateur, même si la preuve peut donner lieu à différentes conclusions de fait;
  6. l'adjudicateur en chef, les ACA et les autres adjudicateurs/collègues doivent s'abstenir d'exercer des pressions sur les adjudicateurs pour qu'ils modifient leurs décisions;
  7. tous les adjudicateurs ont la responsabilité de préserver leur indépendance. Le PEI stipule que :
    L’adjudicateur est responsable d’évaluer la crédibilité de chaque allégation, et pour les allégations qui sont prouvées selon le fardeau de la preuve en matière civile, de déterminer si ce qui a été prouvé constitue une demande continue en vertu du PEI.

Ces lignes directrices et ce document seront remis √† tous les adjudicateurs, au Comit√© de surveillance, au Canada, aux √Čglises, aux avocats des demandeurs et aux tribunaux de contr√īle.