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Rapport annuel: 2008
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Cliquer ici pour la version PDF (taille: 213 Ko - mise Ă  jour: 2009-04-27)

À propos du Secrétariat d'adjudication des pensionnats indiens (SAPI ou le Secrétariat)


Le Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens (SAPI ou le Secrétariat) est un tribunal indépendant quasi judiciaire qui examine avec impartialité les réclamations et prend des décisions au sujet de réclamations portant sur des sévices physiques et sexuels qui ont eu lieu dans des pensionnats indiens administrés par le gouvernement fédéral.

Le Secrétariat a été mis sur pied en 2003 et il a pour but d’aider les adjudicateurs qui entendent des demandes dans le cadre du Mode alternatif de règlement des conflits (MARC). Suite à mise en oeuvre de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens (CRRPI), en septembre 2007, le Secrétariat a commencé à recevoir demandes dans le cadre en vertu du Processus d’évaluation indépendant (PEI). Le PEI est un processus extrajudiciaire qui permet de régler les demandes d’indemnisation pour des sévices sexuels, les sévices physiques graves et les autres actes fautifs ayant causé des préjudices psychologiques graves au demandeur. Le PEI est la seule option offertes aux anciens élèves des pensionnats pour régler ces demandes, à moins qu’ils n’aient choisi de ne pas participer à la Convention de règlement.

Le Secrétariat relève de l’adjudicateur en chef, Daniel Ish, C.R., qui a été nommé par le Comité de surveillance du PEI et confirmé dans ses fonctions par les tribunaux.

Daniel Ish, C.R.
Adjudicateur en chef

Kaye E. Dunlop, C.R.
Rodger W. Linka
Delia Opekokew
Daniel Shapiro, C.R.
Adjudicateurs en chef adjoints

Jeffery Hutchinson
Directeur exécutif

Mot de l’adjudicateur en chef


Il s’agit du premier rapport annuel que je remets au Comité de surveillance. Certes, je rencontre périodiquement le Comité et lui remets des rapports en permanence, mais les modalités du Processus d’évaluation indépendant de la Convention de règlement exige que je produise chaque année un rapport officiel. Ce premier rapport annuel porte sur la période comprise entre le 19 septembre 2007 (date de la mise en oeuvre) et le 31 décembre 2008.

Au cours des 16 derniers mois, le Secrétariat a connu une croissance sur le plan des ressources applicables à l’adjudication et à l’administration. Depuis sa mise sur pied, nous avons nommé et formé 80 adjudicateurs. Les adjudicateurs sont nommés à l’aide d’un contrat qui fait suite à un processus transparent auquel prennent part tous les intervenants.

« Les premiers mois d’existence du PEI ont été difficiles principalement en raison de la croissance rapide de l’organisation qui a eu lieu de pair avec les efforts visant à respecter les objectifs considérables en matière de substance, de procédure et de production de la Convention de règlement historique. »

L’administration du Secrétariat est composée de fonctionnaires fédéraux qui relèvent du directeur exécutif. Le Secrétariat a hérité d’environ 33 employés de l’ancien programme du mode alternatif de règlement des conflits et ce nombre est passé à environ 150 personnes, qui se trouvent à divers endroits au Canada; le bureau de Regina a l’effectif le plus important. Nous prévoyons que le nombre d’employés du Secrétariat passera en bout de ligne à environ 220 personnes.

Bien que les employés du Secrétariat soient des fonctionnaires fédéraux, le Secrétariat dispose de toute l’indépendance nécessaire en vertu des ordonnances des tribunaux de surveillance, et le PEI précise que le Secrétariat relève de l’adjudicateur en chef. Toutefois, même si le processus d’adjudication est entièrement indépendant, le Secrétariat respecte les exigences en matière de responsabilité financière du gouvernement et il fait appel à Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) pour la prestation des « services ministériels ». Les services ministériels portent notamment sur les processus financiers, les ressources humaines et les mécanismes d’offre de biens et services.

Le Secrétariat poursuit le travail de dosage de ses rapports avec le gouvernement. Ces efforts ont pris un nouveau tournant en juin 2008 lorsqu’AINC a englobé l’ancien organisme Résolution des questions des pensionnats indiens Canada. Nous sommes conscient de notre responsabilité d’offrir des rapports de bonne qualité et fiables au sujet de notre responsabilité financière. Par ailleurs, il est crucial que les exigences du gouvernement ne retardent pas indûment la mise en oeuvre correcte du PEI et ne nuisent pas à celle-ci.

Le présent rapport a pour but de donner un aperçu du fonctionnement du Secrétariat et d’offrir des renseignements précis au Comité de surveillance et aux intervenants représentés dans le PEI. Il a été rédigé en prévision d’une distribution à un vaste public et nous nous sommes efforcés de communiquer l’information de la façon la plus claire possible.

Les premiers mois d’existence du PEI ont été difficiles principalement en raison de la croissance rapide de l’organisation qui a eu lieu de pair avec les efforts visant à satisfaire aux importants objectifs quant au fond, à la procédure et à la production de la Convention de règlement historique.

Au cours des 12 derniers mois, le Secrétariat a pratiquement doublé la fréquence des audiences et ce rythme continuera à s’accélérer en 2009. Nous sommes en train de mettre en place tous les processus et les ressources nécessaires pour que le nombre d’audiences qui auront lieu en 2009 soit plus du double de celui de 2008 (qui était alors de plus de 1 500). Outre cette croissance, le Secrétariat est toujours résolu à offrir un processus de qualité aux réclamants et, malgré les difficultés de « croissance », il prend des mesures afin que cette croissance rapide n’entraîne pas une diminution de la qualité. Le Secrétariat continue de collaborer avec tout un éventail de parties et d’intervenants et il vise ainsi à ce que la qualité du PEI soit maintenue pour toutes les personnes en cause.

Les défis à relever ne manqueront pas au cours des prochaines années, pendant lesquelles le PEI progressera vers un règlement de la situation. Le dénominateur commun de toutes les personnes concernées (intervenants, adjudicateurs, personnel) est l’engagement envers la mission la plus louable qui nous a été confiée, qui découle du terrible héritage des pensionnats indiens canadiens.


Daniel Ish, C.R.
Adjudicateur en chef

Mise en oeuvre du PEI


Le Processus d’évaluation indépendant (PEI) a été lancé le 19 septembre 2007. Depuis ce jour, le Secrétariat est responsable des réclamations qui restent en Mode alternatif de règlement des conflits (MARC), ainsi que des réclamations aux termes du Processus d’évaluation indépendant. Au cours de 2008, le Secrétariat a opéré un tournant décisif : il a en effet délaissé le mode de « construction » qui a marqué la mise en oeuvre de la Convention de règlement afin d’opter pour une culture de gestion axée sur les résultats.

La « gestion axée sur les résultats » a pour but d’en arriver le plus rapidement possible à un nombre plus élevé d’audiences par mois. Pour atteindre cet objectif, chaque fonction du Secrétariat est doté de mesures du rendement spécifiques et quantifiables. Nous visons la mise en place d’une culture de gestion qui accueille et même encourage les nouvelles idées et méthodes de gestion des réclamations. Les mesures prises au cours de la dernière année sont notamment celles-ci :

  • Nous avons examinĂ© notre approche pour l’établissement du calendrier des audiences et les arrangements de nature logistique, de pair avec la transition opĂ©rĂ©e par le SecrĂ©tariat pour passer de niveaux de productivitĂ© faibles Ă  des niveaux inĂ©galĂ©s en 2009.
  • Nous avons remaniĂ© les protocoles de gestion des documents en 2008 afin d’éliminer les « embouteillages » critiques de ce processus.
  • Au total, nous avons nommĂ© 78 adjudicateurs Ă  la fin de 2008 pour prendre en compte la charge de travail croissante.

Grâce à ces initiatives et aux autres mesures prises, le nombre d’audiences par mois, au début de 2008, est de plus du double de celui observé au début de 2008.

Pour obtenir ces résultats, le Secrétariat des pensionnats indiens">SAPI continue de maintenir ses valeurs fondamentales en matière d’excellence, d’accent sur le client et d’impartialité. Nous souhaitons que l’expérience de chaque réclamant soit bonne, mais nous voulons également que toutes les réclamations soient traitées le plus rapidement possible.

Principaux problèmes


La mise en oeuvre du PEI n’a toutefois pas été chose facile. Il a notamment fallu composer avec les problèmes indiqués ci-après.

  • La mise en place des appuis ministĂ©riels cruciaux a demandĂ© plus de temps que prĂ©vu. Ă€ la fin de 2008, le SecrĂ©tariat Ă©tait mieux soutenu sur les plans des ressources humaines, de l’approvisionnement et de la gestion financière qu’à n’importe quel autre moment. Toutefois, le SecrĂ©tariat a pris un retard qu’il doit rattraper au cours des prochaines annĂ©es.
  • Le SecrĂ©tariat n’a pas pu disposer de tout l’effectif voulu en 2008. Ainsi, environ 25 pour 100 de tous les postes de l’effectif doivent ĂŞtre comblĂ©s en 2009. Le SecrĂ©tariat a connu des retards dans l’embauche d’employĂ©s en raison de l’intĂ©gration des systèmes ministĂ©riels avec AINC. Parallèlement, toutefois, le soutien des ressources humaines a augmentĂ© en 2008 et nous prĂ©voyons que l’embauche sera accĂ©lĂ©rĂ©e Ă  partir d’avril 2009.
  • Le SecrĂ©tariat continue l’examen de l’utilisation des outils d’approvisionnement du gouvernement pour l’exĂ©cution du travail unique du PEI. Nous visons Ă  disposer de mĂ©canismes solides, efficaces et adĂ©quats pour offrir les Ă©lĂ©ments exigĂ©s par la Convention de règlement, par exemple les Ă©valuations mĂ©dicales et d’experts.
  • L’intĂ©gration du SecrĂ©tariat Ă  AINC a imposĂ© un fardeau particulier Ă  nos gestionnaires et Ă  notre personnel, qui ont dĂ» faire concorder la structure des rapports hiĂ©rarchiques, les processus et les mĂ©thodes de gestion avec ceux d’AINC, dans une pĂ©riode de croissance rapide et de changements internes.

Malgré ces difficultés, l’intégration du Secrétariat à AINC va bon train. La haute direction des deux organisations est résolue à garantir le respect de l’indépendance de l’adjudicateur en chef et du Secrétariat. Nous élaborons des solutions pratiques afin d’atteindre ce but.

En 2009, nous allons continuer à collaborer avec les échelons supérieurs d’AINC afin de garantir un niveau adéquat de soutien ministériel au PEI.

Admissibilité


Le processus d’admissibilité qui est prescrit dans le modèle du PEI garantit que seules les réclamations admissibles sont traitées dans le cadre du Processus d’évaluation indépendant. Pour s’assurer que la majeure partie des réclamations sont traitées rapidement et que le traitement des réclamations difficiles se fasse avec soin et délicatesse, nous avons fait appel aux Services de recours collectifs de Crawford pour la réception des demandes et la réalisation d’un premier examen initial destiné à déterminer l’admissibilité.

On a accordé au Secrétariat l’indépendance nécessaire pour rendre des décisions impartiales au sujet de l’admissibilité en conformité avec la Convention de règlement. Au total, 76 pour 100 des 5 542 demandes reçues depuis la mise en oeuvre jusqu’à la fin de 2008 ont été admises directement par Crawford. Les autres demandes ont été envoyées à l’Unité d’admission du Secrétariat, qui a alors pour tâche de demander d’autres renseignements au demandeur. En bout de ligne, seulement 5 pour 100 des réclamations ont été refusées.

Un demandeur qui est refusé au PEI peut en appeler de la décision à l’adjudicateur en chef, qui confirme ou infirme la décision du Secrétariat. À la fin de 2008, sept appels avaient été interjetés et deux décisions avaient été rendues. Dans les deux cas, l’adjudicateur en chef a confirmé la décision de non-admissibilité.

Raisons de la non-admissibilité des réclamations au PEI

L’école n’est pas prise en compte par la Convention de règlement 148
La déclaration n’est pas signée 2
La réclamation a déjà été réglée dans le cadre du MARC (non admissible à une réouverture) 58
La réclamation a déjà été réglée par un procès 59
La réclamation a été traitée dans un procès 1
Le réclamant s’est exclu de la Convention de règlement 1
RĂ©clamations non continues 67
Nombre total de lettres de refus envoyées 336

Gestion des causes


Une fois qu’une réclamation est admise au PEI ou retenue pour le processus du MARC, on doit la préparer en vue de l’audience. Le réclamant présente les documents exigés et tout autre document en appui à sa réclamation. Le Canada produit ses documents au sujet de la fréquentation d’un pensionnat indien par le réclamant et les dossiers des auteurs allégués. Le Canada tente en outre de trouver et de contacter les auteurs allégués toujours vivants, le cas échéant, conformément aux exigences du PEI.

Dans le processus du MARC, le Canada coordonne la gestion des causes et envoie les causes prêtes pour une audience au Secrétariat en vue d’une inscription au calendrier. Le Secrétariat effectue la gestion des causes pour les réclamations relevant du PEI.

À l’été 2008, le Secrétariat a modifié considérablement son processus de gestion des causes afin d’agir efficacement, à l’instar d’un greffe de cour perfectionné. Lorsqu’une réclamation au titre du PEI est acceptée, nous remettons à l’avocat du réclamant toute l’information nécessaire en vue de l’audience. L’avocat présente une trousse documentaire complète conforme à la Convention de règlement, ainsi qu’une demande d’audience certifiant que tous les documents nécessaires ont été remis.

Au départ, environ 80 pour 100 des trousses documentaires que le Secrétariat a reçues étaient incomplètes et exigeaient une intervention du personnel avant qu’une audience soit prévue. La situation s’est considérablement améliorée en 2008 : moins de 40 pour 100 des trousses documentaires exigeaient alors une intervention. Nous allons améliorer les communications avec les avocats en 2009 de sorte que les exigences en matière de documents soient bien comprises de tous.

En 2008, l’unité de gestion des causes a certifié 858 réclamations au titre du PEI en vue d’une audience. De plus, une audience a été prévue pour 359 autres réclamations de manière accélérée, sans une trousse de documents complète de la part du réclamant, en raison d’un risque important pour la santé de celui-ci. La conformité des trousses documentaires des réclamants demeure un problème fondamental qu’il faut régler pour assurer une hausse du nombre d’audiences chaque année.

Audiences

Pour la plupart des réclamants, l’audience est l’événement clé du règlement de sa réclamation au titre du PEI ou du MARC. C’est en effet pour lui l’occasion de rencontrer en personne les représentants du Canada et de l’organisme religieux, et parfois même l'auteur allégué, et de raconter l’expérience personnelle intime qu’il a vécue au pensionnat. L’audience n’est pas simplement une étape du processus d’indemnisation : elle offre aux parties la possibilité d’effectuer une part de la guérison et de la réconciliation souhaitées par les auteurs de la Convention de règlement.

Le Secrétariat organise des audiences partout au pays, dans les grandes villes et dans les petites collectivités. Les audiences se déroulent dans des salles de conseil, des salles de séjour, des cabinets d’avocats, des bureaux de bande, des foyers de soins infirmiers et des hôpitaux. Les coûts de déplacement de jusqu'à deux personnes qui accompagnent le réclamant sont payés et on prend des arrangements en vue de s'assurer de la présence d’aînés et d’interprètes, ainsi que de la tenue de cérémonies traditionnelles et de prières, à la demande du réclamant. Nous visons toujours ainsi à veiller à ce que le réclamant se sente en sécurité, respecté et en mesure de discuter de l’expérience vécue au pensionnat.

Les unités d’établissement du calendrier et de gestion des audiences du Secrétariat ont organisé 1 632 audiences du 19 septembre 2007 au 31 décembre 2008. En outre, la tenue de 406 autres audiences avait été organisée à la fin de l’année; ces audiences auront lieu en 2009.

Règlements négociés

Le PEI permet également de régler des réclamations sans audience, si le réclamant et le gouvernement peuvent s’entendre sur une indemnisation qui respecte les règles en vigueur. Bien que toutes les réclamations puissent être réglées par la négociation, ce processus est particulièrement utile si le réclamant a déjà présenté des preuves à une autre tribune, par exemple dans le cadre d’un interrogatoire préalable à un procès. En 2008, on a négocié 55 règlements.

Le Secrétariat estime que le règlement négocié est un moyen important de régler rapidement des réclamations. En 2009, nous allons collaborer avec les parties afin de nous pencher sur de nouvelles possibilités de règlement. La réussite des négociations est toutefois tributaire, en bout de ligne, de la capacité des parties de négocier et de leur volonté d’offrir des mandats de règlement raisonnables au moment qui convient.

Services à la clientèle


Bien que le PEI ait été conçu dans l’optique que la plupart des réclamants allaient disposer des services d’un avocat, il est également possible pour un réclament de se représenter lui-même. À ce jour, environ 13 pour 100 des réclamants ont décidé de ne pas faire appel à un avocat.

Le Secrétariat est conscient de la responsabilité particulière dont il doit s’acquitter et ainsi aider les réclamants qui se représentent eux-mêmes et il a donc élaboré plusieurs programmes à cet égard :

  • Le programme de sensibilisation veille Ă  ce que les anciens Ă©lèves soient au courant des possibilitĂ©s de règlement des rĂ©clamations au sujet de sĂ©vices commis dans des pensionnats. Des agents qualifiĂ©s des relations avec les collectivitĂ©s offrent des sĂ©ances d’information communautaire et ils rĂ©pondent aux questions sur le PEI.
  • Le service tĂ©lĂ©phonique d’information donne des renseignements gĂ©nĂ©raux sur le PEI et sur la façon de prĂ©senter une demande.
  • Grâce au programme de services de soutien, les rĂ©clamants qui dĂ©cident de ne pas faire appel Ă  un avocat disposent d’un guichet unique qui les aide Ă  rĂ©gler leur rĂ©clamation par le biais du PEI. Les fournisseurs de soutien, dont la plupart sont des Autochtones, peuvent rĂ©pondre aux questions pendant tout le processus et offrir une aide aux rĂ©clamants qui se reprĂ©sentent eux-mĂŞmes en vue de la prĂ©paration et de la participation Ă  l’audience du PEI.

Tous les anciens élèves ont accès aux services du Programme de soutien en santé – résolution des questions des pensionnats indiens, qui est administré par Santé Canada. Ce programme offre notamment une ligne d’écoute téléphonique 24 heures et des travailleurs qualifiés en santé et en résolution des problèmes aux anciens élèves pendant le règlement d’une réclamation, de même qu’un counselling professionnel, des services aux aînés et un financement des frais de transport.

En raison de la complexité inhérente au règlement d’une réclamation en vertu du PEI, le Secrétariat recommande à tous les réclamants de se prévaloir des services d’un avocat.

Toutefois, que les réclamants soient représentés ou non par un avocat, nous nous efforçons de garantir que les réclamations et les autres participants soient traités avec équité et délicatesse pendant tout le processus de règlement.

Adjudication

Le rôle du Secrétariat qui est d’aider à régler l’héritage des pensionnats s’articule autour d’une prise de décisions juste et impartiale. L’adjudicateur est l’élément central du processus de règlement non accusatoire dans le cadre du MARC et du PEI. En effet, il gère l’audience et pose toutes les questions au réclamant et aux autres témoins. Il n’y a pas de contre-interrogatoire. Après l’audience, l’adjudicateur tire toutes les conclusions de faits et il accorde une indemnisation en fonction de l’échelle précisée par la Convention de règlement.

Depuis la mise en oeuvre, le Secrétariat a retenu les services de 78 adjudicateurs choisis par les intervenants. Les adjudicateurs sont sélectionnés à l’aide d’un concours axé non seulement sur la compétence juridique, mais également sur la connaissance et la compréhension des cultures autochtones et sur l’importance accordée aux besoins des réclamants. En 2009, nous allons veiller à ce que les ressources d’adjudication soient maintenues de sorte que les audiences se tiennent dans les délais appropriés.

Examen des frais juridiques

Une nouvelle activité a été réalisée en 2008, soit l’examen par les adjudicateurs des frais juridiques des réclamants. Ce processus inclus aux ordonnances des tribunaux qui mettent en oeuvre la Convention de règlement garantit que les frais sont justes et raisonnables et qu’ils respectent le plafond de 30 pour 100 fixé par les tribunaux. Le Canada verse toujours 15 pour 100 de l’indemnisation du réclamant pour les frais juridiques si le réclamant est représenté par un avocat. L’adjudicateur en chef ou son agent entend les appels au sujet des décisions des adjudicateurs quant aux examens des frais juridiques.

Regard sur l’avenir

En 2008, la mise en oeuvre du Processus d’évaluation indépendant des pensionnats indiens a connu des progrès importants. La « construction » des mécanismes du Secrétariat, qui est l’un des plus importants tribunaux spécialisés jamais mis sur pied au Canada, a été en bonne partie achevée, malgré les problèmes considérables décrits dans le présent rapport.

Nous avons reçu plus de 5 000 nouvelles demandes au titre du PEI. Plus de 1 600 audiences ont été tenues partout au pays mais, surtout, le nombre d’audiences prévues en décembre 2008 était plus du double de celui observé au début de l’année.

« Nous avons réalisé des progrès importants, mais nous devrons faire bien plus au cours des prochaines années afin de répondre aux attentes des anciens élèves et des autres parties à la Convention de règlement »

Nous avons réalisé des progrès importants, mais nous devrons faire bien plus au cours des prochaines années afin de répondre aux attentes des anciens élèves et des autres parties à la Convention de règlement.

Le Secrétariat est prêt à relever ce défi. Des objectifs considérables ont été fixés pour l’année 2009 :

  • On se procure des ressources afin de doubler le nombre d’audiences en 2009. On rattrapera ainsi les retards de mise en oeuvre survenus Ă  la phase de dĂ©marrage. On devra toutefois pouvoir compter sur l’engagement constant de toutes les parties en vue de la prĂ©paration de rĂ©clamations prĂŞtes pour les audiences au moment qui convient.
  • On maintiendra la capacitĂ© d’adjudication afin de rĂ©pondre Ă  la demande d’audiences prĂ©vue.
  • Le SecrĂ©tariat terminera la dotation afin de disposer de l’effectif prĂ©vu de 220 employĂ©s.
  • Le SecrĂ©tariat restructurera ses systèmes financiers « d’arrière-plan » afin d’amĂ©liorer l’efficacitĂ© administrative. Ainsi, nous espĂ©rons amĂ©liorer le service offert aux parties et assurer un règlement plus rapide des factures.
  • Le SecrĂ©tariat passera en revue ses processus en fonction d’une stratĂ©gie de service axĂ© sur le rĂ©clamant.

Nous sommes tournés vers 2009 et nous entrevoyons de nombreuses possibilités en vue d’augmenter le nombre d’audiences et de réduire le temps d’attente pour les réclamants. Nous avons ainsi besoin des efforts concertés de tous les intervenants. Le rythme de présentation des documents et de la recherche devra également s’accélérer et nous devrons faire l’essai de méthodes plus efficaces pour établir le calendrier des audiences. Cependant, nous devons toujours nous en tenir aux valeurs exprimées dans la Convention de règlement : offrir un processus qui favorise la guérison et la réconciliation tout en étant juste, compatissant, impartial et axé sur le réclamant. Pour sa part, le Secrétariat des pensionnats indiens mettra à l’avant-plan, en 2009, le concept d’amélioration continue.

PEI collectif

La Convention de règlement accorde également aux réclamants au titre du PEI la possibilité de se regrouper en vue du processus. Le PEI collectif permet aux réclamants de déterminer les services dont ils ont besoin pour être soutenus tout au long du processus de règlement.

Le Secrétariat administre un programme de contribution à l’aide duquel un groupe de réclamants admissibles d’une même collectivité peuvent obtenir des fonds pour les activités de guérison et de réconciliation, et se prévaloir d’autres services de soutien en rapport avec le PEI.

Les groupes élaborent leur propre plan de règlement, qui peut comprendre des réunions des membres, des ateliers, des activités de guérison et des cérémonies. En 2008, un groupe de la sorte a été financé. De nombreux autres groupes se manifestent et vont recevoir un financement sous forme de contribution au cours des prochaines années.


Admission des réclamations au titre du PEI
Suite 3-505, rue 133 Weber Nord
Waterloo (Ontario) N2J 3G9

RĂ©ception des documents
C.P. 1575, succursale B
Ottawa (Ontario) K1P 0A9

Bureau de l’adjudicateur en chef
1975, rue Scarth, bureau 100
Regina (Saskatchewan) S4P 2H1

Bureau du directeur administratif
90, rue Sparks, salle 341
Ottawa (Ontario) K1A 0H4